سکونتگاه غیررسمی را میتوان آسفالت کرد، برای خانههایش وام بهسازی داد و خدمات شهری را تا مرز متوسط شهر بالا برد، اما آیا با این اقدامات، تله فقر شکسته میشود؟ کمال اطهاری میگوید سکونتگاههای غیررسمی محصول یک خطای منفرد در سیاست مسکن نیستند؛ نتیجه مدلی از توسعهاند که کمدرآمدها را از بازار رسمی مسکن، اعتبار بانکی، آموزش و فرصتهای شغلی دور میکند و بعد فقر را در همان جغرافیا دوباره میسازد.
به گزارش روز نو به گفته او، تا وقتی سیاست مسکن و شهرسازی و سیاست اجتماعی و نظام بانکی و توسعه دانشبنیان در یک مدل مشترک قرار نگیرند، حاشیههای فقیر شهر فقط بزرگتر میشوند. خانه آفرینشهای شهری ایران در نشست «تلههای فضایی فقر؛ پیشگیری و پیشنگری برای رهایی از آنها» میزبان کمال اطهاری، پژوهشگر اقتصاد سیاسی و توسعه شهری و حمیدرضا رمضانی، رئیس پژوهشکده فرهنگ، هنر و معماری جهاد دانشگاهی بود. گفتوگویی که از سکونتگاههای غیررسمی آغاز شد و به نقد نظام برنامهریزی و شهرسازی و سیاست اجتماعی رسید. اطهاری تله فضایی فقر را جایی میداند که فقر فقط در آن دیده نمیشود، بلکه همانجا دوباره تولید میشود.
خانواده کمدرآمد در محلهای ساکن میشود که مدرسه ضعیفتر و خدمات کمتر دارد، دسترسیاش به بازار کار محدودتر و تنوع اجتماعی در آن کمتر است. در چنین فضایی، نسل بعدی نیز با شانس کمتری برای خروج از فقر روبهروست. او گفت ساکنان این مناطق فقط از بازار رسمی مسکن بیرون نمیمانند، از مدرسه و خدمات متعارف و فرصتهای شغلی هم فاصله میگیرند. از نگاه اطهاری، همین تمرکز فقر است که یک سکونتگاه کمدرآمد را به «تله» تبدیل میکند.
فقط ۹ درصد به وام رسیده بودند
یکی از دادههایی که اطهاری در توضیح این وضعیت مطرح کرد، به دسترسی ساکنان سکونتگاههای غیررسمی به نظام بانکی مربوط بود. او گفت در یکی از پیمایشهای انجامشده فقط حدود ۹ درصد ساکنان این مناطق توانسته بودند از بانک وام بگیرند.
اطهاری این وضعیت را نوعی «شهروندزدایی» دانست. به گفته او، حتی طبقه متوسط بدون اعتبار بانکی بهسختی میتواند مسکن یا خودرو بخرد و وقتی خانوار کمدرآمد عملا از شبکه اعتبار رسمی کنار گذاشته میشود، راه خروج از فقر نیز برای او بستهتر میشود. مسئله فقط بانک نیست. اطهاری معتقد است نظام شهرسازی ایران نیز برای کمدرآمدها طراحی نشده است. ضوابط زمین، قطعهبندی، ساختوساز و قیمت رسمی مسکن عمدتا متناسب با طبقه متوسط به بالا تنظیم شده و بخش کمدرآمد عملا ناچار میشود سراغ بازار غیررسمی برود.
حمیدرضا رمضانی نیز در این نشست توضیح داد یکی از ابزارهای پیشگیری از گسترش سکونتگاههای غیررسمی همین اصلاح قواعد رسمی شهرسازی است. به گفته او، تا زمانی که «شهرسازی در استطاعت» وارد ضوابط رسمی نشود، خانوار کمدرآمد همچنان جایی در بخش رسمی شهر نخواهد داشت.
محله فقیر خودش فقر تولید میکند
اطهاری معتقد است کشوری که نتواند وارد اقتصاد دانش شود، در سطح ملی در تله توسعه میماند و یکی از پیامدهای این وضعیت در شهرها به شکل تله فضایی فقر ظاهر میشود.
او گفت در این محلهها فقر فشرده، تنوع اجتماعی پایین و دسترسی به امکانات محدود است؛ همین شرایط باعث میشود امکان جابهجایی اجتماعی کاهش پیدا کند و فقر در خانوادهها تثبیت شود. از نگاه او، این وضعیت حتی میتواند پیامد سیاسی داشته باشد. اطهاری تغییر رفتار انتخاباتی و اعتراضات سالهای گذشته را جدا از وضعیت اقتصادی و فضایی این گروهها ندانست و گفت نادیدهگرفتن طولانیمدت آنها میتواند به ناامیدی از سازوکارهای رسمی منجر شود.
قانون کم نداریم، مدل نداریم
بخش دیگری از سخنان اطهاری به نقد قانونگذاری در ایران اختصاص داشت. او معتقد است مسئله اصلی کمبود قانون نیست، مشکل این است که پیش از قانونگذاری، یک مدل منسجم وجود ندارد و هر دستگاه برای خودش مقررات تولید میکند. او گفت نهادسازی با قانونگذاری یکی نیست. نهادسازی یعنی ابتدا مشخص شود اجزای یک نظام چگونه باید کنار هم کار کنند و بعد قانون در خدمت همان مدل قرار گیرد. اطهاری از «خوشه نهادی» و «مکملیت نهادی» گفت؛ یعنی سیاست مسکن نباید سیاست صنعتی را خنثی کند و سیاست بانکی نباید در جهتی حرکت کند که زمین و ساختمان تمام منابع را جذب کند. او یکی از نمونههای این گسیختگی را تبدیل مسکن به «لوکوموتیو اقتصاد» دانست.
به گفته او در چنین مدلی، منابع پولی و مالی به سمت زمین و ساختوساز هدایت میشوند و بخشهای مولد، ضعیفتر میشوند. در نهایت هم بازار مسکن قفل میشود و هم اقتصاد. تراکمفروشی نیز از نگاه او بخشی از همین چرخه است. اطهاری گفت نمیتوان از پیشگیری از فقر شهری حرف زد، اما مدل تأمین مالی شهر همچنان به ساختوساز و تراکم وابسته باشد. او رویکرد رایج در مواجهه با سکونتگاههای غیررسمی را نیز نقد کرد. از نظر او سیاست عمومی بیشتر پس از شکلگیری فقر وارد عمل میشود؛ خدمات میدهد، یارانه میدهد، پروژه عمرانی تعریف میکند، اما کمتر سراغ سازوکاری میرود که فقر را تولید کرده است.
او اذعان داشت پیشگیری و پیشنگری باید پیش از شکلگیری سکونتگاه غیررسمی، وارد سیاستگذاری شود؛ یعنی سیاست مسکن با سیاست اجتماعی هماهنگ باشد، توسعه روستایی با آمایش سرزمین پیوند بخورد، نظام بانکی به کمدرآمدها دسترسی بدهد و بازار رسمی زمین نیز برای آنها قابل ورود باشد. رمضانی نیز توضیح داد سند جدید توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاههای غیررسمی تلاش کرده همین حلقهها را به هم متصل کند. به گفته او این سند که تدوین آن از سال ۱۳۹۹ آغاز شد و در سال ۱۴۰۲ به تصویب هیئت دولت رسید، حاصل چند دهه تجربه سیاستگذاری در این حوزه است.
او سه مقطع اصلی را در این مسیر برشمرد: سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاههای غیررسمی در ابتدای دهه ۱۳۸۰، سند بازآفرینی شهری در دهه ۱۳۹۰ و سند جدیدی که قرار است پیوند میان سیاست اجتماعی و برنامهریزی فضایی را جدیتر کند. به گفته رمضانی، سند نخست برای حدود ۱۱۰ تا ۱۱۵ شهر طرح بهسازی تعریف کرد و در مرحله بعد نیز برنامه ملی بازآفرینی ۱۳۳۴ محله را وارد برنامه اقدام کرد.
محله فقیر فقط کتابخانه نمیخواهد
اطهاری یکی از پیشنهادهای مشخص خود را ایجاد «مرکز توسعه محلی» در محلات کمدرآمد عنوان کرد؛ مرکزی که فقط کتابخانه یا فرهنگسرا نباشد و بتواند دسترسی به اینترنت، آموزش، کاریابی و مهارتآموزی را همزمان فراهم کند. او حتی از ایده «ابزارخانه» گفت؛ جایی که ابزارهای حرفهای و پیشرفته مانند کتاب به جوانان امانت داده شود تا بتوانند مهارت یاد بگیرند و وارد بازار کار شوند. از نگاه اطهاری اگر اقتصاد دانش فقط در شهرکهای علمی و میان گروههایی رشد کند که از ابتدا به آموزش باکیفیت دسترسی داشتهاند، شکاف فضایی بیشتر میشود. او گفت توسعه دانشبنیان باید تا سطح محله برسد. ساکن یک سکونتگاه غیررسمی نیز باید بتواند از همان فناوری، آموزش و شبکههایی استفاده کند که در اختیار گروههای برخوردار است.
منطقه ۲۲؛ فرصت دانشی که به ساختوساز رسید
اطهاری منطقه ۲۲ تهران را نمونهای از تغییر مسیر توسعه شهری دانست. به گفته او این منطقه قرار بود بخشی از قطب تکنولوژیک تهران باشد، اما مسیر توسعه آن به سمت ساختوساز گسترده و پروژههای بزرگ تجاری رفت. از نگاه او این تغییر فقط یک تصمیم شهرسازی نبود؛ نشانه غلبه اقتصاد زمین و ساختمان بر اقتصاد دانش بود. او گفت وقتی مدل توسعه روشن نباشد، حتی ظرفیتهایی که میتوانند به توسعه فناوری و اشتغال دانشبنیان اختصاص پیدا کنند به زمین و تراکم و ساختوساز تبدیل میشوند.
روستا را با جاده نمیتوان نگه داشت
اطهاری در بخش دیگری از سخنانش به توسعه روستایی پرداخت و نگاه قدیمی برای جلوگیری از مهاجرت را نقد کرد. به گفته او این تصور که با ساخت جاده و تأمین برق و خدمات میتوان جمعیت را در روستا نگه داشت کافی نیست. او اذعان داشت افزایش بهرهوری کشاورزی در روند توسعه الزاما به افزایش اشتغال کشاورزی منجر نمیشود و به همین دلیل، توسعه روستایی نباید با توسعه کشاورزی یکی گرفته شود. از نظر اطهاری، روستا باید به شبکههای اقتصادی و دانشی وصل شود و منظومههای روستایی شکل بگیرند، در غیر این صورت با تشدید خشکسالی و کاهش فرصتهای اقتصادی تخلیه روستاها ادامه پیدا میکند. کشاورزی هوشمند نیز از نمونههای مورد تأکید او بود. اطهاری گفت مکانیزاسیون بهتنهایی میتواند مصرف منابع را بیشتر کند، اما هوشمندسازی و استفاده از سنسورها میتواند مصرف آب را کاهش دهد. به همین دلیل بحران آب نیز از نگاه او بخشی از مسئله توسعه است، نه صرفا پیامد خشکسالی.
مدیریت یکپارچهای که وجود ندارد
یکی دیگر از محورهای نشست، نقد نظام بخشی برنامهریزی در ایران بود. رمضانی گفت در ساختار موجود یک دستگاه درباره کالبد و زمین تصمیم میگیرد و دستگاه دیگر درباره سیاست اجتماعی. همین گسست باعث میشود برنامههای مسکن نیز لزوما به گروههای کمدرآمد نرسند. در سند جدید تلاش شده با «بستههای سیاست اجتماعی مکانمحور» این فاصله کاهش پیدا کند. همچنین برنامه جامع پیشگیری و پیشنگری در مقیاس استان تعریف شده و قرار است از مسیر شورای برنامهریزی و توسعه استان وارد نظام اجرایی و بودجهای شود.
اطهاری نیز تأکید کرد مدیریت یکپارچه به این معنا نیست که همه بودجه دستگاهها به شهرداری یا یک وزارتخانه داده شود؛ مسئله هماهنگکردن تصمیمها در یک مدل واحد است. از نگاه او یکی از ریشههای شکست برنامهریزی فضایی در ایران همین است که هر دستگاه بودجه و پروژه خود را دنبال میکند و در نهایت مجموعهای از اقدامات پراکنده شکل میگیرد که لزوما یکدیگر را تکمیل نمیکنند.
شهرسازی بدون سیاست اجتماعی، فقر را بازتولید میکند
سکونتگاه غیررسمی یک مسئله صرفا کالبدی نیست و با ساخت خیابان و آسفالت و خدمات محلهای نیز بهتنهایی حل نمیشود. اطهاری میگوید تا زمانی که نظام بانکی کمدرآمدها را نپذیرد، نظام شهرسازی برای آنها زمین و ضابطه قابل دسترس نداشته باشد، آموزش و کاریابی به محله نرسد و اقتصاد کشور نتواند فرصت شغلی مولد ایجاد کند، فقر در همان نقاط دوباره تولید میشود.
